Les Accords de coopération monétaire de la Zone franc créent-ils des engagements perpétuels ?

Par Prof. Henri Désiré MODI KOKO BEBEY

Doyen FSJP – Université de Dschang

La question relève délibérément de la provocation. Elle pourrait surprendre, venant d’un juriste de tradition romano-germanique. Il suffit de rappeler que le droit civil qui incarne cette tradition consacre depuis toujours, la prohibition des engagements perpétuels. De tels engagements découlent notamment des contrats à durée indéterminée, c’est-à-dire dont le terme n’a pas été fixé.[1] C’est le cas de la Convention de coopération monétaire entre les Etats membres de la Banque des Etats de l’Afrique centrale (BEAC) et la république française, signée à Brazzaville le 23 novembre 1972, dont l’article 16 dispose clairement que « la présente convention reste valable pour une période indéterminée ».

Les nécessités pratiques et celles de la vie quotidienne peuvent cependant justifier la conclusion de nombreux contrats à durée indéterminée. Le droit qui n’est pas alors à son premier paradoxe, s’est adapté aux nécessités, tout en maintenant la règle de la prohibition des engagements perpétuels. C’est pourquoi, la liberté est reconnue à tout contractant lié pour une durée indéterminée de résilier unilatéralement le contrat, moyennant l’observation d’un délai de préavis. Cette faculté de résiliation unilatérale révèle un autre paradoxe du droit qui prône également le respect de la parole donnée à travers l’adage latin bien connu, « Pacta sunt servanda ».

Ramenée aux accords de coopération monétaire de la Zone Franc, la question ne se posera certes plus, uniquement en termes de droit à la résiliation unilatérale. En effet, il demeure constant que l’article 17 de la Convention de Brazzaville du 23 novembre 1972 reconnaît la faculté à chaque Etat signataire de dénoncer unilatéralement l’accord. Les faits récents, aussi bien que l’histoire de la Zone Franc, montrent qu’aucun des Etats signataires n’envisage sérieusement la dénonciation unilatérale des Accords de coopération monétaire.  Ce qui est davantage mis en exergue est la nécessité d’adapter lesdits accords au contexte actuel et évolutif de l’économie mondiale. La preuve que le droit est davantage une question d’évolution que de révolution. Ce qui est dit ici de la sous zone Afrique Centrale vaut également pour l’Afrique de l’Ouest.

Mais, l’adaptation des accords est-elle alors envisageable, ou doit-on se résigner à accepter qu’ils ont définitivement scellé le cadre de la coopération monétaire entre les Etats signataires ? C’est à ce débat que vous invite la présente communication, en démontrant d’une part que le principe de l’actualisation des accords est fondé en droit (I), et d’autre part que le véritable problème n’est certainement pas l’unité monétaire elle-même ; il est relatif au cadre juridique dans lequel le Franc CFA est enserré, et qui prive les Etats de l’Afrique centrale de la maîtrise réelle des rouages de leur économie (II).

I/ La possibilité d’une renégociation  des accords de coopération monétaire

Les arguments en faveur de la renégociation des accords peuvent être tirés aussi bien du droit positif que des différents instruments de la Coopération Monétaire entre les Etats de l’Afrique centrale et la France.

A/ Les arguments tirés du Droit positif

Les contrats sont conclus en tenant compte de la situation et des conditions qui prévalent au moment de leur conclusion. Ils ne peuvent dès lors être exécutés que dans les mêmes conditions, c’est-à-dire aussi longtemps que les choses demeurent en l’état. L’idée avait ainsi été émise par les canonistes du 13^ème siècle, selon laquelle tout contrat est susceptible de comporter des conditions sous-entendues, auxquelles le débiteur a subordonné son engagement. La clause rebus sic stantibus fait ainsi référence à la situation au jour du contrat. Elle signifie qu’un changement de circonstances entraînant l’aggravation de la situation du débiteur devrait donner lieu à une révision du contrat.

Selon les obédiences juridiques et les époques, le droit a apporté des réponses différentes aux changements des circonstances du contrat. En effet, pendant très longtemps,[2] le droit civil français, depuis le célèbre arrêt du canal de Craponne,[3] écartait toute révision du contrat pour imprévision, en l’absence d’une stipulation expresse du contrat, ou d’un accord ultérieur des parties au contrat. A l’inverse, le droit administratif avait consacré la théorie de l’imprévision par l’arrêt Gaz de Bordeaux, tout aussi célèbre, rendu par le Conseil d’Etat le 24 mars 1916.

Quant au droit international public, plus concerné par la question du franc CFA, il admet depuis toujours que « l’engagement des Etats est soumis à condition et pourrait dès lors être remis en cause au cas où des circonstances nouvelles viendraient modifier substantiellement les considérations essentielles qui les ont déterminés à contracter. »[4] Et il existe de nombreux cas dans l’histoire des relations internationales où des Etats ont invoqué la théorie du changement fondamental des circonstances, pour justifier la suspension, voire l’extinction d’un Traité.

La jurisprudence de la Cour International de Justice de la Haye va dans le même sens lorsqu’elle décide que « les changements de circonstances qui doivent être considérés comme fondamentaux ou vitaux sont ceux qui mettent en péril l’existence ou le développement de l’une des parties… »[5]

Dans le même ordre d’idées, la Convention de Vienne sur le droit des Traités du 23 mai 1969, entrée en vigueur le 27 janvier 1980, consacre son article 62 au « changement fondamental de circonstances ». Ce texte dispose notamment qu’un tel changement peut être invoqué comme motif pour mettre fin au traité, ou pour s’en retirer dans les conditions ci-après :

–          L’existence de ces circonstances a constitué une base essentielle du consentement des Parties à être liées au traité ; et

–          Le changement a pour effet de transformer radicalement la nature des obligations qui restent à exécuter en vertu du Traité.

B/ Les arguments tirés des accords de coopération monétaire

Les bases juridiques d’une renégociation sont fournies par la Convention de Coopération juridique elle-même et implicitement dans l’Organisation de la BEAC.

1. Les dispositions de la Convention de coopération Monétaire

  Les deux dispositions ci-après de la Convention de Coopération Monétaire illustrent clairement la faculté offerte aux parties de revisiter certains aspects de leur accord.

  Article 5. – Le Comité monétaire mixte veille à l’application des dispositions de la présente Convention. Il fait toute recommandation utile tendant à l’adapter à l’évolution économique des Etats signataires.

  Article 16. – La présente convention reste valable pour une période indéterminée. Elle peut être amendée sur recommandation du Comité monétaire mixte suivant les mêmes règles de procédure que celles qui ont présidé à son établissement.

2. Les Statuts de la BEAC

  La BEAC est l’organe central du dispositif issu de la Convention de Coopération Monétaire. Elle a d’importantes attributions statutaires, en sa qualité d’Institut d’émission jouissant d’un privilège exclusif en la matière.[6] Chargée d’exécuter toute demande de transfert des Etats membres conformément à la réglementation des changes en vigueur,[7] c’est naturellement à la BEAC qu’incombe également l’obligation d’alimenter le Fonds Commun des réserves de change, c’est-à-dire de placer la quotité conventionnelle des réserves dans le Compte d’opérations.[8]

Les deux principaux Organes de décision de la BEAC sont le Conseil d’Administration et le Comité de Politique Monétaire au sein desquels chaque Etat compte deux membres. Toutefois, il convient de préciser qu’à la différence du Conseil d’administration, où la représentation des Etats est effective, les membres du Comité de Politique Monétaire, bien que désignés par le Comité Ministériel de l’UMAC, sur proposition des Etats,[9] ne représentent guère ces derniers. Il leur est même interdit de « solliciter ou recevoir des instructions des Etats ».[10] Les propositions d’amendements venant des Etats ne peuvent dont pas transiter de cet organe.

En revanche, les Etats peuvent agir au sein du Conseil d’administration de la BEAC, grâce au pouvoir que les statuts de la Banque Centrale reconnaissent à tout administrateur, d’inscrire un point à l’ordre du jour du conseil. Les décisions du conseil étant prises à la majorité simple des administrateurs présents, les six Etats membres de l’UMAC disposent alors d’un important levier, pour impulser des réformes.[11]

II/ Une marge de manœuvre réduite

  Sauf à considérer que le cadre institutionnel mis en place est parfait, les nombreuses critiques dont fait l’objet la Zone Franc, témoignent soit des difficultés que rencontreraient les divers acteurs à faire évoluer le système, soit d’un manque de volonté réelle. Toutefois, les contraintes juridiques sont d’inégale ampleur.

A/Les modifications possibles

• Modification de la parité :

  La distinction est faite selon que la modification concerne le franc CFA et la monnaie de référence (euro), ou la monnaie de référence et une monnaie étrangère, et lorsqu’elle porte sur le système monétaire international.

  Dans le premier cas une concertation préalable doit avoir lieu entre les parties qui tiendront alors compte « de la situation économique des Etats membres. »  

  Article 12 al 2. –  Elle [la parité] est susceptible d’être modifiée après concertation entre les Etats signataires, compte tenu de la situation économique et financière des Etats membres.

  Dans le deuxième cas la France prendra l’initiative d’une consultation de ses partenaires

  Article 12 al 3. – Dans la mesure du possible, toute modification de la parité entre le franc français (euro)et les monnaies étrangères fera l’objet, à l’initiative du Gouvernement français, d’une consultation entre la France et les Etats membres.

  Dans le dernier cas enfin, la France associera les partenaires africains à la préparation des négociations (Cela lui confère plus de puissance dans les négociations).

  Article 12 al 4 – La France associera les Etats membres à la préparation des négociations pouvant conduire à la modification du système monétaire international.

• Aménagement de la réglementation des changes

  Les restrictions sur les mouvements de capitaux sont généralement conjoncturelles. Elles sont rétablies ou levées au gré des changements économiques ou politiques. Il n’y a donc pas de véritable difficulté d’ajustement circonstancié d’une règlementation des changes, tel que cela ressort de la lettre et de l’esprit de l’article 14 de la Convention de Coopération Monétaire.

  Article 14. – Sous réserve d’aménagements jugés nécessaires en fonction des conditions locales arrêtées par leur Comité monétaire et concertées avec la France, les Etats membres s’engagent à appliquer la réglementation des changes de la Zone Franc…

B/ La modification de la Convention de compte d’Opérations, une entreprise difficultueuse

La stipulation de la Clause de Compte d’opérations dans les statuts de la BEAC rend sa modification quasi impossible, du fait des contraintes procédurales qu’une telle opération impliquerait.

1. 1.  Le verrouillage statutaire du Compte d’Opérations, un véritable travail d’ingénierie juridico-financière

Le dispositif juridique mis en place par la Convention de Coopération Monétaire et ses textes d’application fait du Compte d’Opérations le pilier quasi indestructible de la construction de la Zone Franc.    L’article 2 de la Convention de Coopération Monétaire du 23 novembre 1973 renvoie aux statuts de la BEAC à propos du Compte d’Opérations ;

L’article 11.1 des statuts met à la charge de la BEAC l’obligation d’alimenter le Compte d’Opérations ou Fonds Commun des réserves de change des Etats membres, puis renvoie à son tour à la signature d’une convention spéciale, pour les conditions de fonctionnement du Compte d’opérations.

La convention spéciale fixant les conditions du dépôt des réserves de change auprès du Trésor français, dite de Compte d’Opérations, est signée par le PCA de la BEAC et le DG du Trésor français, après avis du comité Ministériel de l’UMAC.

Quatre instruments juridiques différents sont ainsi mobilisés pour le Compte d’Opérations. Mais la pluralité des outils, source de complexité, ne constitue pas la plus grande difficulté juridique. Le verrouillage est réalisé par le lien entre les différents textes.

2. Les conséquences du verrouillage

De la lecture combinée des articles 7 alinéa 3 de la Convention de Coopération Monétaire, 32.1.et 75 des Statuts de la BEAC, il ressort clairement que ces statuts sont partie intégrante de ladite Convention.  Cette intégration des statuts au dispositif conventionnel a également été étendue, postérieurement, à la Convention du 25 juin 2008 régissant l’UMAC (article 3).

Il en résulte que toute modification des Statuts de la BEAC, par le Conseil d’administration, nécessitera non seulement l’avis conforme du Comité Ministériel de l’UMAC (article 75 des statuts) et l’unanimité des Etats membres de l’Union (article 34, Convention UMAC), mais aussi l’unanimité des membres du Conseil d’administration lui-même (Articles 32.1 et 75 al 2 des statuts). La modification est également soumise à la procédure de l’article 16 de la Convention de Coopération Monétaire.

Cela signifie que seule une modification des statuts de la Banque qui emporterait l’adhésion unanime de tous les partenaires demeure envisageable. Or le Compte d’Opérations est prévu par les statuts.

Dans ces conditions, l’Etat membre qui se sentirait à l’étroit ne peut que recourir à la solution radicale que lui laisse l’article 10 de la Convention spéciale de Compte d’Opérations par renvoi à l’article 17 de la Convention de Coopération Monétaire, à savoir dénoncer la Convention.

L’exclusion d’un Etat est également prévue à l’article 18. Elle entraîne la « dénonciation automatique » de la Convention de Coopération Monétaire et la « suspension immédiate de la Convention de Compte d’Opérations ».

En réalité, le verrouillage du système se justifie par le fondement de la coopération monétaire, tel que précisé à l’article 2 de la Convention de Brazzaville ; il s’agit de « la garantie illimitée donnée par la France à la monnaie » émise par la BEAC, et « le dépôt auprès du Trésor français, de tout ou partie des réserves de change des Etats membres ».L’extrême fixation sur le Compte d’Opérations disparaîtrait sans doute, si l’on rappelle que la contrainte n’est que de l’ordre de 20% des réserves de change et, que le dépôt au Trésor français est destiné à assurer la convertibilité externe du Franc CFA.

Conclusion

Les accords de coopération monétaire de la Zone franc ne créent pas des engagements perpétuels. Certaines de leurs dispositions seront cependant plus difficiles à modifier que d’autres. Les négociations seront longues, et sans doute âpres. Chacune des parties devant garder à l’esprit le précieux conseil de Rudolf von Ihering, grand juriste allemand du 19ème siècle, qui a enseigné que le droit n’est pas la force brute, mais « la politique de la force ». Dans cette lutte où chacun s’efforcera de faire triompher ses intérêts, le plus fort du moment, doit alors avoir l’habileté d’établir des règles justes auxquelles il se soumet lui-même, par une sorte d’autolimitation. De son côté, le plus faible aura l’intelligence de se soumettre à ces règles, en attendant d’avoir à son tour la force, pour instaurer un ordre juridique nouveau./

[1]Cass. com., 8 avril 1986, JCP 1986, IV. 161.

[2] Le nouvel article 1195 C. civ., issu de la réforme du droit français des contrats (Ord. Du 10 fév 2016) atténue considérablement la rigidité historique du droit civil sur la question de l’imprévision, en reconnaissant à débiteur de l’obligation devenue excessivement onéreuse du fait d’un changement de circonstances imprévu, le droit de demander la renégociation du contrat, ou son adaptation par le juge.

[3] Cass. civ., 6 mars 1876

[4]Marcel Sinkondo, Droit international public, Ellipses Edition Marketing 1999, p. 59

[5]CIJ, Arrêt du 2 fév. 1973 ( Royaume-Uni / Islande ; RFA / Islande) sur la compétence en matière de pêcheries.

[6]Article 9 et suivants des Statuts

[7]Article 10, Statuts

[8]Article 11.1 al 3, Statuts.

[9]Article 40, Statuts : L’UMAC désigne deux personnes sur une liste de trois candidats présentés par chaque Etat.

[10]Article 41 al. 3, Statuts

[11]Article 30, inscription de points à l’ordre du jour et, Article 31, quorum et majorité du CA